Gemäß dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union haben weder die Kommission noch der Rat Befugnisse zur Koordination von Geheimdiensten. Trotzdem „sondiert“ die Polizeiagentur Europol seit fünf Jahren die immer engere Zusammenarbeit mit der europäischen „Counter Terrorism Group“ (CTG), in der die Inlandsdienste aller Schengen-Staaten zusammenarbeiten. Auch das „nachrichtendienstliche Lagezentrum“ INTCEN der EU in Brüssel, das eigentlich nur Geheimdienstberichte aus den Mitgliedstaaten lesen sollte, erhält weitere Kompetenzen.
Um Zielpersonen durch Polizeien und Geheimdiensten gleichermaßen beobachten und gegebenenfalls verfolgen zu können, muss eine neue Kategorie geschaffen werden. Denn die Polizei kümmert sich traditionell um Verdächtige oder Beschuldigte einer Straftat, Polizeigesetze in Deutschland kennen außerdem die Kategorie der „Störer“, die einer konkreten, wahrnehmbaren Gefahr bezichtigt werden. Die Geheimdienstarbeit basiert hingegen auf dem bloßen Verdacht, dass jemand in Zukunft eine Gefahr darstellen könnte.
Unklare Kriterien für die Einstufung
Für die verdachtsbasierte Polizeiarbeit hielt in deutschen Staatsschutz-Abteilungen vor 20 Jahren der Begriff des „Gefährders“ Einzug. Ein „Gefährder“ ist eine unschuldige, also nicht gerichtlich verurteilte Person im Bereich der politisch motivierten Kriminalität. Bei ihr müssen „bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie politisch motivierte Straftaten von erheblicher Bedeutung“ begehen wird. Welche Kriterien für diese wachsweiche Einstufung herangezogen werden, bleibt geheim.
In Deutschland betrifft dies zur Zeit im Bereich Rechtsextremismus 73 Personen, für den sogenannten Linksextremismus liegt die Zahl laut dem Bundeskriminalamt (BKA) bei neun. 607 Personen werden als „islamistische Gefährder“ angesehen. Die Rangfolge ihrer Gefährlichkeit bestimmt das BKA inzwischen mit dem als „Risikobewertungsinstrument“ bezeichneten RADAR-iTE. In einem achtstufigen Prognosemodell verarbeiten die Staatsschutz-Abteilungen biografische Angaben sowie „Gewaltverhalten“, „Verhalten gegenüber Behörden und anderen Institutionen“, „Umgang mit Waffen und Waffenaffinität“, „Bezüge zu Terrororganisationen und zur radikalen Szene“, „Krisenhafte, soziale und psychische Auffälligkeiten“ oder „neuer Lebensentwurf“. Die Informationen können auch von Geheimdiensten aus dem Ausland stammen.
„Gefährder“ werden in keinem deutschen Gesetz definiert. Auf den Begriff haben sich die Landeskriminalämter und das BKA 2004 in einer Arbeitsgemeinschaft geeinigt. Betroffene erfahren in der Regel nicht, dass sie ins Visier von Polizei und Diensten geraten sind. Stattdessen ermöglicht es die Formel, sie zu observieren und abzuhören oder ihren Aufenthaltsort mithilfe von Fußfesseln zu ermitteln. Sie werden außerdem in verschiedenen Datenbanken gespeichert, darunter sind die Antiterrorismusdatei, das deutschlandweite polizeiliche Informationssystem (INPOL) und die dort angelegte Falldatei. Weitere Ausschreibungen können als ermittlungsunterstützende oder personengebundene Hinweise (EHW bzw. PHW) erfolgen. Handelt es sich um ausländische Staatsangehörige, sollen diese möglichst abgeschoben werden.
Fragebogen und Schlussfolgerungen unter deutschem Ratsvorsitz
Für seine Unbestimmtheit wird der Begriff des „Gefährders“ seit seiner Schaffung von Bürgerrechtsorganisationen und Jurist:innen kritisiert. Dessen ungeachtet soll er nun auch auf EU-Ebene eingeführt werden. Die Initiative startete der deutsche EU-Ratsvorsitz vor einem Jahr. Zunächst hatte das Bundesinnenministerium einen Fragebogen versandt und Schlussfolgerungen entworfen. Allerdings haben die EU-Mitgliedstaaten das Papier nicht verabschiedet.
Ein entsprechender Absatz fand sich wenig später in einer Erklärung gegen terroristische Anschläge in verschiedenen Ländern der Europäischen Union. Darin werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, bestehende Datenbanken „voll auszuschöpfen“ und kontinuierlich Informationen zu „Gefährdern“ einzugeben. So können sich Polizei und Dienste gegenseitig aufmerksam machen, wenn eine solche Person in einem anderen Mitgliedstaat oder beim Übertreten einer EU-Außengrenze festgestellt wird. Ein solches Echtzeit-Informationssystem betreiben bislang nur die Inlandsgeheimdienste im Rahmen der CTG zu „islamistischen Terrorismus“ in Den Haag.
Konkreter wurden kurz darauf die „Schlussfolgerungen zur inneren Sicherheit und zu einer europäischen Polizeipartnerschaft“. Darin wird die Ratsarbeitsgruppe „Terrorismus“ aufgefordert, Standards für die Kategorie „Gefährder“ zu entwickeln. Die EU-Kommission und Europol sollen diesen „kontinuierlichen strategischen Dialog“ unterstützen.
Kommission erstellt „Gefährder-Kompendium“
Als Ergebnis entstand ein sogenanntes „Kompendium“, dessen Inhalte jedoch geheim bleiben sollen. Es handelt sich dabei um eine Übersicht, welche Terminologie in den EU-Mitgliedstaaten für „Gefährder“ oder ähnlich bezeichnete Personen genutzt wird. Die EU-Dokumenten sprechen von „Personen, die eine potentielle terroristische oder gewalttätige extremistische Bedrohung darstellen“, der Originaltext lautet „persons considered a potential terrorist or violent extremist threat“.
Das „Kompendium“ beschreibt außerdem, nach welcher Maßgabe „Gefährder“ im Einzelnen verfolgt werden. In einigen Ländern genügt etwa der Verdacht eines Geheimdienstes oder die Annahme einer Staatsschutz-Abteilung. Manche Behörden dürfen nur Personen speichern, die vor Gericht stehen oder verurteilt wurden. Unterschiede bestehen auch darin, ob den Betroffenen eine terroristische Straftat vorgeworfen wird, oder es sich auch um andere Kriminalitätsbereiche handeln kann. Schließlich ist auch von Interesse, ob die Informationen zur Einstufung als „Gefährder“ nur von Behörden des eigenen Landes stammen dürfen, oder auch Hinweise andere Mitgliedstaaten, von Interpol oder aus Drittstaaten genutzt werden dürfen.
Die Initiative wird nun weiter vorangetrieben. Auf Grundlage des „Kompendiums“ soll Europol Kriterien aufstellen, um die Betroffenen in Europol-Datenbanken oder dem Schengener Informationssystem (SIS II) zu speichern. Im Rahmen einer Artikel-36-Fahndung könnten sie dann zur „verdeckten Kontrolle“ ausgeschrieben werden. Derzeit diskutieren das EU-Parlament und der Rat eine neue Europol-Verordnung, wonach die Agentur selbst Ausschreibungen im SIS II vornehmen soll. Nachdem sich die EU-Mitgliedstaaten auf die Kriterien geeinigt haben, soll Europol „Gefährder“ in verschiedenen Phänomenbereichen zählen und wie das BKA regelmäßige Statistiken für die gesamte EU veröffentlichen.
Französisches Gericht kritisiert Zuruf vom BKA
Wie sich die grenzüberschreitende Verfolgung als „Gefährder“ ausdrücken kann, hat zuletzt der Fall von Luc Śkaille gezeigt. Der auch für Radio Dreyeckland in Freiburg tätige Journalist wollte 2019 über den G7-Gipfel in Biarritz berichten. Französische Behörden haben ihn jedoch zweimal verhaftet und abgeschoben. Śkaille hat gegen die Maßnahme geklagt und nun vom Pariser Verwaltungsgericht Recht bekommen.
Dabei kam heraus, dass er vom deutschen Innenministerium als „Gefährder“ eingestuft wurde, das BKA hat dies offenbar an die Polizei oder Geheimdienste in Frankreich gemeldet. In Deutschland wird Śkaille in Polizeidatenbanken gespeichert, weil er beim Hamburger G20-Gipfel 2017 an „unfriedlichen Handlungen“ beteiligt gewesen sein soll. Der Inlandsgeheimdienst in Frankreich wiederum kennt ihn, weil er bei Protesten gegen ein Atommüll-Endlager in Lothringen festgestellt wurde. Die französischen Behörden führen ähnlich wie deutschen Sicherheitsbehörden mit den sogenannten „Fiche S“-Dateien eine Liste verdächtiger, aber nicht unbedingt verurteilter Personen. Auch Ausländer:innen können dort gespeichert werden, ob dies auch Śkaille mit deutscher Staatsangehörigkeit betraf, ist aber unklar.
Das Gericht in Paris hat die Zurufe des BKA und des französischen Inlandsgeheimdienstes in seiner Urteilsbegründung kritisiert. Bußgeldwürdige Aktivitäten und bloße Verdächtigungen reichten als Begründung für die Einstufung als „Gefährder“ und die damit verbundenen Repressalien nicht aus, fasst Śkaille die Begründung zusammen. Das französische Innenministerium muss deshalb die Gerichts-, Anwalts- sowie Reisekosten des Klägers übernehmen.
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